《思想坦克》台美关係新纪元──从《台湾关係法》到《台湾保证法

作者: 时间:2020-06-10X生活化699人已围观

《思想坦克》台美关係新纪元──从《台湾关係法》到《台湾保证法

本文作者为赖怡忠,原文标题:台美关係新纪元──从《台湾关係法》到《台湾保证法》看台美关係发展,由思想坦克授权转载。

在《台湾关係法》立法四十周年之际,美国众议院通过《台湾保证法》(Taiwan Assurance Act of 2019,H.R. 2002),与《再确认台湾关係法》(H.Res. 273)。《再确认台湾关係法》(H.Res. 273)主要是表述众院意见,较不具约束力。相对来说,《台湾保证法》本身是个法律,如果「能」与参院版达成合意,成为法律的机会不小,届时其内容对行政部门有明确要求展开行动的部分,就会是外界关注的焦点。

近几年来随着美中关係日益恶化,以及中国对台湾压力日增,美国国会的挺台法案数量与质量都大幅增加,不论是以附属在其他法律的涉台条款冲关(例如 2016 - 2018 的《国防授权法》)或是单独立法通过(《台湾旅行法》,TTA),还是包裹在美国对亚洲政策的整体法律之内,例如《亚洲再保证法》(Asian Reassurance Initiative Act)等,与 90 年代多以不具约束力的国会决议方式行之的作为,可以看到现在的特徵是将挺台议案法律化,法案内容具体化、法案内要求行政部门的作为明确化等发展,这是 90 年代我们对美国会外交难以想像的。

记得 1999 – 2000 美国会正在辩论《台湾安全加强法》(Taiwan Security Enhancement Act)时,当时台湾从事与观察国会外交者莫不屏息以待,因为那是 1979 年通过《台湾关係法》后首次出现涉台「法案」,而不是涉台「决议案」,有些许可能在国会过关。但当时最大的风波也只是在众院外委会的Mark-Up。

笔者有幸在那时当场目睹民主-共和两党在 Mark-Up 过程的激烈交锋,包括在野共和党对行政部门官员(那时是代表国防部的坎贝尔与代表国务院的罗斯)的严厉攻击。但这个众院外委会的 Mark-Up 与动辄由众院或参院通过涉台法案的今日相比,可说是小巫见大巫。这已代表支持台湾挺过中国压力,已经是共和党与民主两党的共识了。

《思想坦克》台美关係新纪元──从《台湾关係法》到《台湾保证法《台湾关係法》是少数美国会主导对外事务的正面教材

美国是三权分立的民主体制,理论上来说,既然是分立互相制衡,则立法权也可以对外交事务有所着墨,但实际上的宪政运作在国防外交的权限规定,多放在行政部门身上,只有在国际事务牵涉到内部事务时,立法权可以透过对国内事务的相关立法达到对国际事务的影响效果。

在美国还不是个国际咖时,攸关内政的法律对国际事务是没有多大影响的,但当美国变成举足轻重的国际力量,各国与美国的交往既深且密,加上美国的经济与文化资源是维持某些国际体系运作的关键时,美国可以透过内部法律对国际事务造成实质影响。

这也意味着美国会是透过对美国内部事务的立法取得对国际事务的影响效果,而《台湾关係法》却是一个非常特殊的案例,

由于对行政权力有一定的重叠,在《台湾关係法》立法时,当时的卡特政府实际上对此非常不喜欢,甚至部分业管官员将其视为是美国与一个即将被併入中国的区域,在其「转换期间」对美国与该区域关係的暂时性规範举措。是台湾人民在这段期间的经济努力与政经社运所带来的政治转型,使台湾不仅没有消失,国力还大幅成长成为世界前二十五名的中型强国。

正因为美国国会少有对外事务直接立法,且结果是这幺令人惊豔的例证,因此台湾与《台湾关係法》已经成为美国国会处理对外事务重要的成功典範,对美国国会的意义非同小可。以现在的氛围来说,《台湾关係法》已经类似美国国会的心肝宝贝。美国国会在冷战时代有一些极具国际战略意义的典範性立法,例如《高华德─尼可拉斯国防部重构法》(Goldwater-Nichols Act,1986)、《Jackson-Vanik Amendment to the Trade Act 1974》(对非市场经济,特别是针对共产主义国家的贸易处理法)等,现在《台湾关係法》大概已被认为具有这个地位。

《台湾旅行法》与《台湾关係法》的纵向继承及横向分工关係

但《台湾关係法》立法至今已历四十年,与冷战(1950 – 1990)同寿,「一中政策」历史更久远,当时立法的国际与两岸背景与今天大相逕庭,其能否应对今天的挑战,过去一直有质疑的声音。而过去也不乏有立新法的前例,例如 1999 – 2000 年的《台湾安全加强法》(Taiwan Security Enhancement Act)大辩论,就是认为《台湾关係法》这个单一法律,是不足以处理 1996 年的台海危机。

但国会以法律挺台是过去几年出现的现象。虽然从 1999 – 2017年,除了《台湾安全加强法》外,还有其他法案,例如在 2013 年由前共和党众议院外交委员主席莱缇娜(Ros-Lehitnen Ileana)提出的《台湾政策法》(Taiwan Policy Act of 2013,H.R. 419)。在 2017 年七月也有共和党参议员 Tom Cotton 提出的《台湾安全法》(Taiwan Security Act of 2017,S. 1620),真正以单独「较」具约束性法律通过者,首属 2018 年 3 月被川普总统签署的《台湾旅行法》(Taiwan Travel Act)。

这个法案的通过象徵重要的分水岭,因为过去攸关台湾的法案,除了《台湾关係法》通过外,往往多是象徵意义居多,毕竟法案要通过需要议员连署同意,自然会将国会两党政治、党内的各种交换,国会与行政部门的不同折冲等杂七杂八的带进来,使得法案通过的过程变得大为複杂,除非是透过多金又两党人脉通透的职业说客,否则法案往往会胎死腹中。

台湾虽然号称是拥有仅次于以色列的国会能力,但这个第二名与第一名还是有相当差距的。这也使得过去如果要交出国会成绩,往往是以不具约束力的国会意见为首要。

《思想坦克》台美关係新纪元──从《台湾关係法》到《台湾保证法

《台湾旅行法》在 2016 年九月由友台的美国会议员夏波发起时,那时多被认为只是另一个由友台国会议员发动,呼吁行政部门要重视台湾,但无法成为法律的道德提案。毕竟那时普遍认为希拉蕊当选美国总统希望甚浓,共和党建制派对确保国会席次可能比支持川普当选更重视,因此这个由共和党议员发起的提案,不太认为有机会取得极可能下任会是民主党政府的背书,因此当时多不看好。

当对中国期待消失,对美台关係的自我设限自然就较少。而《台湾旅行法》也微调其调性,使其取得两党一致的同意与川普政府的背书,导致最后是以川普亲自签字的方式成为法律。这个成功类似打破了美国会在涉台立法的自我审查心理,不必再认为法案一定不会过,这也让其他的类似作为开始跃跃欲试。正值今年是《台湾关係法》四十周年,如能有新的法律可以强化台美关係,不正是对《台湾关係法》最好的注脚吗?

今年三、四月在参议院与众议院先后提出的《台湾保证法》,与这个脉络有一定关联。

与《台湾关係法》相比,《台湾保证法》在期待美国行政部门有关支持台湾的作为上,有列出更具体的标的与其要服务的目的,还针对联合国内部不以国家为会员前提的组织,明确提到希望支持台湾成为这些组织(联合国农粮组织、联合国教科文组织)的会员。

值得一提的是,这个法案提到要检讨,甚至是改变国务院的对台关係(管理)方针。这个广被外交实务界批评但却行之有年的国务院内规,对于台美实务关係的发展形成诸多障碍。这次众院通过的议案对此特别着墨。如能成为法律并认真执行,相信拿掉了这个国务院内规的制约后,台美关係在未来是有可能出现重大进展的。

由于《台湾保证法》在众议院通过前,同时还通过一个《再确认台湾关係法决议案》。在这个时点暗示众院认为《台湾保证法》不是取代《台湾关係法》,而是在《台湾关係法》被再确认的前提下,从别的方向补强台美关係需求。而分析《再确认台湾关係法决议案》与《台湾保证法》的内文,也可以发现两者似有着垂直继承,但也有平行分工的关係,《台湾保证法》在某种程度,更像是《台湾关係法》的升级版,只是它但无意取代《台湾关係法》。

《台湾保证法》参众议院不同版本的玄机

《台湾保证法》在众院以 414:0,17 票弃权的方式通过,但在成为法律前,必须也由参院通过。有趣的是,三月参议员 Tom Cotton 就在参院提出《台湾保证法》但至今还没出委员会,反倒是四月九日才引介入众院,但其《台湾保证法》不到一个月就在众院通过。这到底是怎幺回事?

此外,众院的《台湾保证法》版本基本上是根据参院版本而来,但这个在众院通过的版本与三月至今还躺在参院委员会的版本有不小差异。正是这个差异导致国内不少媒体在第一时间拿三月的参院版本当成众院通过的版本来解读《台湾保证法》的意涵,但之后发现错误连忙赶着修正的情事。到底众院与参院版本有什幺了不起的巨大差异呢?

首先,参院版本有一整段提到,要求美国国防部要尽力协助台湾的不对称防卫战略,包括台湾的水下与防空能力之发展、要求国务卿尽力协助将台湾包括在与美国的双边或是多边军演,以及美国在台协会驻台首席军事联络官必须是将级军官等文字,在众院版本通通不见。

众院版虽提到美国协助台湾增强水下与防空能力以及不对称战力的整合,但却是在军售或是军备转移(Transfer of Defense Article)的状况下,至于国内媒体很兴奋提到会有海军少将以上军官驻台云云,对不起,这不在众院版本中。

其次,众院版本也没提到要朝向台美 FTA。是参院版本提到美国贸易代表署需与台湾重启以达到完成台美 FTA 为目标的 TIFA 对话。众院版本把这一段删掉了。

再者,针对国务院《对台关係(管理)方针》(Review of Department of State Taiwan guidelines),参院版本是说在《台湾保证法》变成法案后的一百八十天内,「总统」须对国务院的对台关係方针(guidelines)展开检讨,同时须向参众两院提交其检讨报告。参院也要求总统须向国会参众两院外委会提交《台湾旅行法》执行情形的报告。但在众院版本中,展开对台关係方针检讨的主导者被改为国务卿,向参众两院报告的义务也改由国务卿担任。

这几个参众两院版本的差异,大部反应了民主党的态度,导致其所控制的众议院版本会出现这样的结果。

民主党对自贸协定的态度现在十分负面,不想与台湾谈 FTA 可能不是畏惧中国而不与台湾谈自贸协定,而是本身对任何自贸协定都没胃口,把驻台武官层级从文中拿掉,可能与其对台专家还是以建制派为主流有关,自然会认为派遣高阶军官驻台是没有意义的。但把检讨对台关係方针的责任改由国务卿,不是总统,可能共和党认为这有助于得到总统的签字,或是民主党也乐得弱化川普总统的角色等考虑吧。因此虽然各有相反的考量,但结果却出现重合,等这几个因素吧。

但另一方面,众院版对于台湾的国际参与却花更多篇幅,认为美国必须强力支持台湾的国际参与,认为中国对台的封锁使已对台湾的安全与民主产生负面冲击。相较于参院版,众院版对于支持台湾国际参与的力道更强,目标也更明确,且对于参与策略有更细緻与清楚的策略。提到支持台湾成为「联合国农粮组织」、以及「联合国教科文组织」等非以国家为会员前提的联合国组织之会员,更是前所未见。

从民主党控制的众院所出炉的《台湾保证法》版本,似乎预示了民主党对台政策可能更着重于台湾的国际参与,共和党可能更强调台美双方在军事安全与战略的合作。

须关注国务院对台关係(管理)方针的检讨过程

参众两院版的《台湾保证法》都提到要检讨国务院的对台关係(管理)方针,只不过参院版要求总统主持对台方针检讨,众院版本则把责任交给国务卿。由于包括前美国在台协会处长司徒文多次在公开场合说过,这个方针实际上并无道理可循,只是年复一年官僚作业的自动化结果。该方针的部分内容曾被外媒披露,例如不称台湾领导者的职称,而称其为 Taiwan Authority,不称 Taiwan Country、Taiwan Government,助卿(含)、三星中将等人因公到台湾出差不能拿公务护照,私人理由来台湾也必须取得国务院的事前准许、国务院官员不能与台湾驻美官员见面,必须在美国在台协会位于维吉尼亚的办公室碰面,及其他一堆规定等等。这个方针不是法令,而是美国政府对自己的规定。

台美关係进展的缓慢,与这个规定有直接关係,这都还与美中关係的好与坏无关。这个规定使得台美官员的互动变得十分麻烦,因其规定的不仅是国务院,还包括其他部会与台湾的互动。连国务院官员对于只为了与台湾官员,甚至包括驻美官员见面谈公事,还要特别从雾底(Foggy Bottom)跑去在维吉尼亚罗斯林(Rosslyn)的 AIT 办公室,都觉得不胜其扰了,请问对其他部会有业管台湾的官员会有什幺感觉?

这些非国务院、国防部的官员不是只在管台湾,与台湾的公务员一样,平常也是一堆忙不完的事情,要约到外面茶叙或餐叙当然很不容易,毕竟可以直接打电话或走进办公室用五分钟就能解决的事情,这个规定却搞到大家非要花一个礼拜约时间碰面,决策官员在这种状况多不容易约到,往往变成要与无力决策的业管科员沟通,透过他/她传达讯息。这样的沟通品质自然不佳,形成决策的反应能力与时间更会受到严重影响。

更好笑的是,美国务院这份规定把司长级的亚太助卿来台一事搞得天大地大,好像是多幺重要的发展,助卿来台就会使中国大暴怒,台海就要打仗了一样。但欧洲、美洲与亚洲不少国家的同等层级官员来台湾却像是走灶脚一样。来去自如一点事没有,甚至这些国家更高的部次长层级内阁官员也是来台湾公开参访,事后也被证明没出大事,中国没因为这样就与这些国家断交。

反而是美国与台湾事务最相关的官员要来台湾困难重重。这些荒谬现象与这个规定脱不了关係。因此如果可以就这个不合时宜的规定给予调整,或是以其与《台湾旅行法》相冲突为由,乾脆将其废除,在解除这个无意义的人为枷锁后让台美关係自然成长后,台美发展的空间就会变很大。

《思想坦克》台美关係新纪元──从《台湾关係法》到《台湾保证法能否使美国对台政策基础从「一法三公报」变为「三法零公报」吗?

目前我们都只是在谈这些法案的部分内容,及其对台美关係经营的冲击。但这些法案与《台湾关係法》一样,其法律位阶都是「法案」。我们可否仿照让先前雷根对蒋经国提出个人保证的「六大保证」成为美国对台政策「基石」的前例,让这些法案也成为美国对台政策的「基石」呢?

有人说诸如《台湾旅行法》、《台湾保证法》这些法案的内容都不够具体,但请问”台湾关係法“有什幺具体到不行的内容呢?《台湾旅行法》、《台湾保证法》明显是补充以维持与台湾人民关係为首要的《台湾关係法》,因该法无法处理今天高强度、高张力的台海维和,也无视于台湾现在是美国国际合作重要伙伴的事实,因此这些法案会是面对新环境的新补充,不是取代《台湾关係法》,而是从其他方面对台湾关係法涵盖面向展开新补充。

如果哪一天,美国对台政策不会再扯什幺「一法三公报」,而是强调这是以诸如「涉台三法:《台湾关係法》、《台湾旅行法》、《台湾保证法》」等为美国对台政策的基础,这样我们大概就可以自信的说,台美关係正常发展的轨道已经建立了吧!

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